ECFA的性质与应有的审查方式

ECFA的性质与应有的审查方式

<> 「海峡两岸经济合作架构协议」〈ECFA〉, 究竟是不是条约?立法院应如何审查?日前苏永钦教授已依国内法及先例做清楚说明。本文拟引介美国制度略作进一步说明。

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我国宪政体制在法理上虽属「双首长制」,但实际运作则「接近总统制」,故美国的条约含义及审查模式特别值得借镜。

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美国宪法学权威学者柯尔温〈Corwin〉教授对美国缔约方式曾指出两点基本原则:一、美宪规定缔约由总统及参议院共同行使,惟实际运作上,自华盛顿总统以来,缔约之主动权操之于总统,参院只能对条约是否同意批准表示意见。二、早在一八一七年英美间关于大湖区限制海军活动的协议换文,已树立「行政协定」先例。

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毫无疑问,美国政治惯例已确立,缔结条约自开始谈判至草案签约,权在总统。总统独佔条约谈判权,亦为最高法院所支持。在一九三六年,United States V. Curtiss-Wright一案中,强调在外交事务方面,总统为唯一代言人。惟参院握有条约批准权,条约生效须经参议院三分之二同意,此一高门槛曾使若干有利于美国的条约胎死腹中,威尔逊总统苦心谈成的凡尔赛条约便是显例。参院之所以反对美国加入国际联盟,就是对总统的独佔谈判权加以报复,亦可说是党争的结果,在野党只要在参院掌握三分之一多一人不认同,即可否决条约。

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总统为免条约被参院否决,除了採取非正式方式徵询国会两党领袖人物的意见之外,常以「行政协定」替代条约,以规避参院之反对,在形式上「行政协定」有异于条约,它无须参院批准,但本质及效力上与条约无异。最高法院于Neilson V. Johnson一案中,即认为条约与协定之效力相等,皆为美国之最高法律。事实上,总统常因恐惧参院反对,而将原拟缔结条约之事项改定「行政协定」,如夏威夷之合併案及一九四二年之四国宣言。

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显然在外交与缔约方面,总统具有较国会优越的条件:秘密、敏捷、延续性及资讯灵通,这也是使总统主导的条约能使国会不得不接受的原因。从国会的统计数字可以看出,绝大多数条约在参院无条件通过,被参院否决的条约草案为数不多。这是由于「两党外交」传统,「党争止于海」,多数时候总统与国会能为国家利益考量的关係。

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「两岸协议」虽非与其他主权国家谈判的结果,但依据「台湾地区与大陆地区人民关係条例」的用语,是中华民国政府与其统指权所不及的大陆地区政府间签订的「行政协定」性质。在本质及效力上,「行政协定」与条约无异。

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立法院在审查程序上,应按照「立法院职权行使法」第七条规定,「除法律案、预算案应经三读会议决外,其余均经二读会议决之。」条约案或「两岸协议」非法律案,因此即可按「二读会议决之」,无须採三读会程序。

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按照二读会程序,只需将「两岸协议」送程序委员会,排入议程后,在院会朗读标题,并决定是交付委员会审查或逕付二读,即算完成第一读会。二读会时,就委员会提报的审查结果为对象,进行讨论表决,结果应该不是否决,就是通过。

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在委员会审查阶段,宜仿效美国国会委员会之听证会方式进行,至少应举行公听会,邀请产、官、学专家来说明ECFA的利弊得失,并透过电视转播,让大家了解ECFA的内容与真相,以免被扭曲的谎言所误导。

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